编者按：

    8月15日，备受瞩目的《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）由国务院法制办向社会公开征求意见。征求意见稿有哪些内容？最受关注的问题是什么？如何进一步完善？成为人们进一步的追问。

    中国社会科学院法学所孙宪忠研究员曾受国土资源部和国务院法制办委托组织课题组，研究和编写了《不动产登记条例草案建议稿》，清华大学法学院程啸副教授长期关注和研究不动产登记的法律问题，相信他们的文章能有助于对上述问题的理解。

    征求意见稿制定的主要任务，就是为了完成我国不动产登记统一化。征求意见稿规定不动产登记的基本原则、登记机构、登记基本程序、登记信息掌管等，都是为了贯彻物权法第十条第二款提出“国家建立统一的不动产登记制度”的基本要求。

    建立统一不动产登记制度的意义，在于保障和促进不动产领域的市场经济体制建设，保障公共资产和人民的不动产权利，保障和促进我国相关行政执法和法院司法，其意义之重大不言自明。

    从基本制度的设计看，征求意见稿基本上贯彻了民众权利保护原则和市场经济体制的要求，并且开始建立我国统一的不动产登记制度，这就解决了最为关键的问题。征求意见稿提出，由国土资源部负责全国的不动产登记、并建立统一的不动产登记簿的工作。实际上在此之前，今年5月7日，国土资源部办公厅下发通知，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子，承担指导监督全国土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记、海域登记等不动产登记工作的职责。以土地为核心的不动产统一登记制度，得以扎实开展。

    对于百姓而言，大家最关心的还是土地和房产的保护问题。不动产登记的基本功能就是为土地和房产即不动产物权建立法律根据，这也是物权法公示原则的要求。所谓公示，就是必须将物权这种抽象的法律权利是否存在、是否发生变动的情形以法律规定的方式公开展示出来，使物权获得法律和社会的承认和保护，以达到保护交易安全及明确社会财产支配秩序的目的。在不动产领域里，像所有权这样的物权是民众权利的基础，也是市场交易的基础，但是这些权利是否存在、如何发生变动，都要依靠完善的不动产登记。而且，不动产登记进入民法后，成为民法非常重要的行为规范和裁判规范，它不但能够发挥指导民众交易的作用，而且能够指导执法者、司法者进行案件分析和裁判。具体而言，不动产登记所发挥的这些作用，既可以体现在不涉及交易的情况下，也就是我国习惯所称的“确权”工作的环节中，即当事人需要司法机关或者行政执法机关依法明确某项不动产的归属的工作环节中；也可以体现在当事人之间发生不动产交易、需要司法机关明确交易中的物权归属的工作环节中。不论是上述哪种情况，司法机关、行政执法机关可以直接地将不动产登记簿上记载的权利应用于自己的工作实践。

    征求意见稿还规定，权利人、利害关系人、有关国家机关有权依法查询、复制不动产登记资料以及不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。这与我们提出的建议是一致的：当一项不动产涉及利害第三人利益时，第三人也可以通过合法的手续查阅不动产登记簿，借此明确自己可能面临的交易风险，知悉自己的正当权益。但是必须明确的是，不是不动产交易的利害关系人，没有权利查阅别人的不动产信息。

    总之，建立统一的不动产登记制度，实际上是建立系统性的官方设立的不动产档案，来确保不动产物权这种社会最基本的财产权利的安全和秩序，并以此稳定社会基本秩序。所以，不动产登记从不动产的物权法律根据这个角度看，它不是私人提供的证据、不是临时有效的证据、不是秘密证据、也不是零散分割的证据，而是官方的、公开的、恒久的、统一的法律根据。正如我们在《不动产登记条例草案建议稿》前言所强调的：中国的立法必须具有鲜明的中国问题意识，不动产登记立法是为了解决中国现实不动产登记制度中存在的问题，以在实务方面具有良好的操作性为首要。其目的决非现实当中有所呼吁的反腐倡廉的法律机制，不动产登记的公开性原则，在于确保不动产物权这种社会最基本的财产权利的安全和秩序，并以此稳定社会基本秩序。因此，虽然我们对于反腐倡廉毫无争议地支持，但这两者之间毕竟没有必然的联系。

    征求意见稿将来会变成条例，它是物权法的下位法，是物权法第五条、第九条、第十六条物权公示原则等规定的具体实现。所有这些规定，就是希望借助统一的不动产登记制度——统一的不动产登记立法根据、统一的登记机构、统一的登记基本程序、登记簿以及统一的登记权属证书，为交易安全以及社会财产支配秩序提供法律依据。

    从物权法、不动产登记法的基本原理看，征求意见稿虽然在基本制度建设方面取得了重大进展，但还有一些缺陷。首先，在基本原则部分，它没有规定先登记原则、法定语言文字登记原则等从登记工作来看非常必要的原则，而写上了“不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则”这样并不是特别针对不动产登记工作的“原则”，这些原则用在哪里都可以，属于不专业的大话和套话规则；其次，在具体程序设计上，它忽略了土地总登记；再次，它忽略了物权法规定的“预告登记”、“异议登记”这两种重要的登记类型；复次，它基本上没有提到更正登记这个重要的制度；最后，它建立所有涉及登记操作的制度都太过于简单，基本上没有可操作性。一些重要的登记制度，如初始登记、变更登记、涂销登记，都只有简单的几句话描述，没有提出不同登记类型需要的不同资料准备和工作流程和时限。整体来看，这样一个重要的立法只有30个简短的条文，实在无法满足需要。这些问题，希望有关机构予以解决。